Xây dựng và vận hành thị trường carbon trong nước, từng bước kết nối với thị trường quốc tế là giải pháp toàn diện được nhiều quốc gia trên thế giới trong đó có Việt Nam lựa chọn để hoàn thành mục tiêu cam kết giảm phát thải khí nhà kính, hướng tới hiện thực hóa nền kinh tế xanh.
Trên thực tế hiện nay các quốc gia vẫn chưa đạt được thỏa thuận về một cơ chế thống nhất ngoại trừ một số cam kết chung không có tính ràng buộc về cắt giảm lượng khí thải hàng năm. Trong bối cảnh đó, giải pháp về một thị trường mua bán phát thải khí nhà kính đã và đang được thế giới nghiên cứu và áp dụng có hiệu quả sẽ là bài học kinh nghiệm quý báu để Nhà nước sớm áp dụng thực tế tại Việt Nam trong thời gian tới.
Bài viết tập trung vào việc phân tích cơ sở hình thành, thực tiễn thực thi thị trường mua bán phát thải của Liên minh châu Âu, một số quốc gia khác, từ đó đưa ra một số định hướng cho Việt Nam.
Thị trường carbon ở Liên minh châu Âu
Vào tháng 3/2000, Ủy ban châu Âu đã trình một báo cáo về “Mua bán khí thải nhà kính trong Liên minh châu Âu” với ý tưởng về việc thiết kế thị trường mua bán phát thải tại EU (EU Emission Trading System – EU ETS). Từ đây, các cuộc thảo luận liên quan được tiến hành nhằm định hình về EU ETS trong giai đoạn sơ khởi, Chỉ thị về việc xây dựng EU ETS năm 2003 đã được thông qua và thị trường mua bán phát thải của EU đã được hình thành chính thức vào năm 2005.
Hệ thống giao dịch hạn ngạch phát thải của Liên minh châu Âu là thị trường mua bán quyền phát thải lớn đầu tiên và lớn nhất thế giới, với 31 quốc gia thành viên (gồm 28 quốc gia thành viên EU cộng Iceland, Liechtenstein và Na uy), 11.000 doanh nghiệp (các nhà máy điện, cơ sở sản xuất công nghiệp) và các hãng hàng không hoạt động giữa các quốc gia này [1]. Thị trường này hiện được xem là nền tảng trong chính sách về môi trường của EU với mục tiêu chính là giảm lượng khí thải CO2 và góp phần thực hiện mục tiêu tại Hiệp định Kyoto, đồng thời đảm bảo được tính hiệu quả về mặt chi phí [2]. Theo phân tích của công ty dữ liệu thị trường Refinitiv, năm 2022, EU ETS trị giá khoảng 751 tỷ EUR, tăng 10% so với năm 2021 và chiếm khoảng 87% tổng giá trị của thị trường carbon toàn cầu. EU ETS giới hạn phát thải của hơn 10.000 nhà máy trong lĩnh vực năng lượng và ngành công nghiệp sản xuất cũng như các công ty vận hành máy bay di chuyển giữa các quốc gia này và khởi hành đến Vương quốc Anh, Thụy Sĩ. Lượng phát thải trao đổi trên EU ETS chiếm khoảng 40% tổng lượng phát thải của EU. Do đó, EU ETS là một phần quan trọng trong chính sách chống biến đổi khí hậu của EU và cũng là công cụ chính của khối này để giảm phát thải khí nhà kính với chi phí thấp nhất.
EU ETS được xây dựng để triển khai trong bốn giai đoạn. Giai đoạn 1 (từ năm 2005 đến năm 2007) là giai đoạn thử nghiệm với các tín chỉ phát thải của EU (European Union Allowances-EUAs) được phân bổ miễn phí [3]. Giai đoạn này được sử dụng nhằm xác định mức giá các-bon trên thị trường và thiết lập cơ sở hạ tầng cần thiết để giám sát, báo cáo và xác định giới hạn phát thải của các doanh nghiệp. Mục đích chính của giai đoạn này nhằm đảm bảo EU ETS được hoạt động hiệu quả trước năm 2008 (khi Nghị định Kyoto có hiệu lực) và các thành viên của EU đáp ứng các cam kết theo Nghị định Kyoto. Giai đoạn 2 (từ năm 2008 đến 2012), thời gian này tương ứng với giai đoạn đầu tiên của cam kết trong Nghị định thư Kyoto, các tín chỉ phát thải phân bổ miễn phí đã giảm xuống. Chính vì vậy, khi mức phát thải thực tế vượt quá mức tín chỉ được phân bổ miễn phí thì các doanh nghiệp cũng có thể sử dụng quyền phát thải thông qua việc tài trợ các dự án giám phát thải khí nhà kính ở các nước đang phát triển (được liệt kê tại Phục lục B của Nghị định thư Kyoto). Giai đoạn 3 (từ năm 2013 đến 2020), đã đưa các ngành nhôm, thép, kinh doanh, vận chuyển cacbon, hóa dầu và các ngành hóa chất khác cùng nằm trong phạm vi điều chỉnh của EU ETS. Các loại khí nhà kính cũng được mở rộng từ khí CO2 và hiện nay bao gồm khí thải N2O và PFC từ sản xuất nhôm [4]. Với mục tiêu giảm 21% lượng khí nhà kính vào năm 2020 (so với năm 2005), EU đưa ra tổng mức phát thải cho từng giai đoạn cho tất cả các quốc gia trong Liên minh và được thiết kế giảm dần theo từng năm từ 2013, khoảng 1,74%/năm [5]. Sau đó, các định hướng nhằm phát triển giai đoạn 4 (từ ngày 1/1/2021 và kết thúc vào ngày 31/12/2028) của thị trường được các cơ quan có thẩm quyền của EU thảo luận vào năm 2018. Theo đó, mục tiêu chính của giai đoạn 4 bao gồm: (i) Tăng cường phát triển EU ETS bằng cách giảm 2.2% các khoản tín chỉ phát thải miễn phí vào năm 2021 và củng cố Cơ chế Dự trữ ổn định thị trường (Market Stability Reserve) [6]; (ii) Tiếp tục phân bổ các tín chỉ miễn phí nhằm bảo vệ khả năng cạnh tranh quốc tế của các doanh nghiệp trước hiện tượng rò rỉ các-bon (carbon leakage); (iii) Hỗ trợ ngành công nghiệp và ngành điện đáp ứng các thách thức trong quá trình chuyển đổi sang ngành công nghiệp phát thải thấp [7].
EU ETS được thiết kế theo mô hình “cap and trade” với tổng mức phát thải được giới hạn theo từng thời kỳ, với sự tham gia của tất cả các quốc gia thành viên và sẽ giảm dần qua từng năm. Điều này sẽ cho phép các doanh nghiệp điều chỉnh hoạt động của mình nhằm đáp ứng mục tiêu đã được đề ra. EU cũng đã thiết lập Quy trình giám sát, báo cáo và xác minh hàng năm (MRV), các quy trình liên quan khác còn gọi là Chu trình tuân thủ ETS nhằm đảm bảo thị trường hoạt động hiệu quả.
Trong 3 giai đoạn hoạt động, EU ETS đã chứng minh rằng hoạt động mua bán phát thải có hiệu quả khi thị trường này đưa 50% tổng lượng khí nhà kính tại EU vào giao dịch với phạm vi địa lý, ngành sản xuất và các loại khí nhà kính ngày càng được mở rộng. Cụ thể, EU ETS đã mở rộng từ 27 quốc gia thành viên lúc ban đầu, đến hết giai đoạn 3, đã có thêm sự tham gia của Na Uy, Iceland, Lienchtenstein và Croatia. Loại khí phát thải được điều chỉnh cũng mở rộng từ CO2 lúc ban đầu cho đến cả N2O và PFC, tổng mức phát thải cũng thay đổi qua các năm từ 2058 triệu tấn xuống còn 1859 triệu tấn ở giai đoạn 2, đầu giai đoạn 3 là 2084 triệu tấn và giảm 38 triệu tấn mỗi năm sau đó. Thị trường cũng tạo ra nguồn thu cho Chính phủ thông qua bán đấu giá các tín chỉ phát thải, khoảng 50% nguồn thu được sử dụng để tài trợ cho các biện pháp chống biến đổi khí hậu nội địa (ví dụ: Quỹ năng lượng và khí hậu của Đức) [8]. Tuy nhiên, EU ETS cũng tồn tại một số những hạn chế nhất định trong quá trình thực thi của mình. Điển hình là, trong giai đoạn đầu, lượng tín chỉ phát thải được phân bổ quá nhiều dẫn đến giá cacbon giảm mạnh và mất đi tác dụng trong việc thúc đẩy các ngành sản xuất cắt giảm lượng phát thải. Thực tế cho thấy, EU ETS phân bổ lượng EUAs dựa trên những dự báo định tính hơn là các số liệu thực tế [9], điều này cũng có thể được hiểu là do tính mới và sự tiên phong của EU ETS.
Thị trường carbon ở một số quốc gia khác
Hệ thống mua bán phát thải Trung Quốc
Theo nghiên cứu của Swartz (Jeff Swartz, 2016, tr.22), Trung Quốc đã thí điểm hệ thống giao dịch phát thải riêng từ tháng 10/2011 – 7/2015. Các trường hợp thí điểm được triển khai ở 5 thành phố và 2 tỉnh có đóng góp đến 26,7% GDP của Trung Quốc năm 2014 (Bắc Kinh, Thiên Tân, Thượng Hải, Hồ Bắc, Trùng Khánh, Quảng Đông và Thâm Quyến). Kết quả của quá trình thí điểm là 57 triệu tấn các-bon đã được mua bán. Cả 7 trường hợp thí điểm đều do địa phương tự thiết kế dựa trên khung hợp tác ba bên gồm có Ủy ban Phát triển và Cải cách địa phương (Development and Reform Commission’s – DRCs), các đơn vị mua bán quyền phát thải địa phương và các chuyên gia có uy tín trong giới học thuật. Tất cả đều xác định những mục tiêu giảm phát thải (dựa trên cường độ), ngưỡng phát thải cho phép, phạm vi đối tượng áp dụng và các năm cơ sở (Jeff Swartz, 2016, tr.10).
Sau giai đoạn thí điểm, ngày 19/6/2016, Ủy ban Phát triển và Cải cách Trung ương (NDRC), Trung Quốc đã ban hành thông tư hướng dẫn triển khai hệ thống ETS Quốc gia cụ thể gồm: Luật Quản lý kinh doanh, giao dịch quyền phát thải các-bon (2020); Đóng góp do quốc gia tự quyết định của Trung Quốc (2015); Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội năm năm lần thứ 13 (2016) (Bộ TN&MT, 2021, Báo cáo thuyết minh Đề án phát triển thị trường carbon tại Việt Nam). Mục tiêu giảm phát thải của ETS Trung Quốc được xác định ở dạng “mật độ các-bon” (carbon intensity) trong nền kinh tế, khác với cách xác định bằng giá trị tuyệt đối lượng khí nhà kính như trong hệ thống của EU.
Trong khi EU nỗ lực giảm lượng khí nhà kính phát thải thì Trung Quốc giảm tỷ lệ phát thải các-bon so với mức tăng trưởng kinh tế. Một điểm khác biệt với EU ETS, cơ chế của ETS Trung Quốc là phân bổ miễn phí trong giai đoạn đầu để hạn chế tình trạng “rò rỉ các-bon” như bài học từ châu Âu và định hướng tiến dần đến bán hạn mức từ sau năm 2020. Tuy nhiên, do còn trong bước đầu vận hành nên Trung Quốc còn phân bổ dư thừa số lượng hạn mức (giấy phép phát thải) miễn phí nên tính thanh khoản và thị trường giao dịch chưa hiệu quả. Bên cạnh việc được phép trao đổi hạn mức, các doanh nghiệp có thể mua bán phần mức bù đắp dưới dạng chứng chỉ giảm phát thải của Trung Quốc (C-CERs) do Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia phát hành.
Hệ thống mua bán phát thải Mỹ
Hiện nay, Mỹ đang duy trì vận hành 3 hệ thống ETS do các bang của Mỹ xây dựng và vận hành khá hiệu quả, bao gồm: (1) Chương trình Thương mại phát thải California (California Cap-and-Trade Program); (2) Hạn chế phát thải từ các nhà máy điện của Massachusetts (The Massachusetts Limits on Emissions from Electricity Generators) và (3) Sáng kiến vùng về khí nhà kính (Regional Greenhouse Gas Initiative – RGGI). Ngoài ra, một số ETS đang trong quá trình phát triển hoặc đang được cân nhắc triển khai như: Sáng kiến vận tải và khí hậu TCI; Pennsylvania; Virginia; New Mexico; New York; Bắc Carolina; Oregon và Washington. Trước hết, đánh giá về 3 hệ thống đang được vận hành tại Mỹ:
Sáng kiến về Khí nhà kính khu vực (RGGI) là hệ thống ETS đầu tiên của Mỹ trong lĩnh vực năng lượng với sự tham gia của các Bang: Connecticut; Maine; Maryland; Massachusetts; New Hampshire; New Jersey; New York; Rhode Island; Vermont. Triển khai từ năm 2009 với 10 bang theo Biên bản ghi nhớ chung về RGGI năm 2005. Tới nay, RGGI đang tiếp tục hoàn thiện Quy chế mẫu và bổ sung các quy định chặt chẽ hơn nhằm định hình hệ thống, tiến tới mục tiêu cắt giảm 30% khí nhà kính vào năm 2020. Mỗi bang tham gia sẽ triển khai theo đơn vị quản lý của mình. Ngoài ra, cơ quan RGGI – một đơn vị phi lợi nhuận sẽ đứng ra để xây dựng và vận hành chương trình trong suốt thời hạn.
ETS California được triển khai đầu tiên vào năm 2012, Chương trình thương mại phát thải California được bắt đầu từ Sáng kiến Khí hậu Khu vực phía Tây từ năm 2007. Tới nay, chương trình này của California đã bao quát gần 80% tổng lượng phát thải khí nhà kính của Mỹ, cơ quan chịu trách nhiệm đầu mối thực thi là Ban Quản lý Tài nguyên khí California. Cơ sở pháp lý để hình thành và vận hành ETS California là Đạo luật về giải pháp ứng phó tình trạng ấm lên toàn cầu năm 2006 của Bang (Global Warming Solutions Act of 2006 – AB 32); Đạo luật sửa đổi AB 398.
ETS Massachusetts được triển khai vào năm 2018 áp dụng cho lĩnh vực năng lượng điện, hệ thống này cùng với RGGI góp phần giúp Massachusetts đạt được mục tiêu giảm phát thải của bang. Năm 2016, thông qua một phán quyết của Tòa án tối cao bang Massachusetts, chính quyền bang có nghĩa vụ thúc đẩy để bang đạt mục tiêu cắt giảm 25% phát thải vào năm 2020 và 80% vào năm 2050 (so sánh với năm 1990). Văn phòng thực thi về Năng lượng và Môi trường cùng Cơ quan Bảo vệ môi trường bang Massachusetts là những đầu mối triển khai chương trình này. Cơ sở pháp lý của chương trình này là Quy định về giới hạn phát thải của các cơ sở phát điện.
Một số gợi ý cho Việt Nam
Tại Việt Nam, Đảng và Nhà nước nhìn nhận phát triển thị trường mua bán quyền phát thải khí nhà kính là một giải pháp quan trọng trong ứng phó biến đổi khí hậu. Nghị quyết số 24-NQ/TW, ngày 3/6/2013, Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) đã nhấn mạnh “phát triển thị trường trao đổi tín chỉ các-bon trong nước và tham gia thị trường carbon toàn cầu” là một trong các nhóm nhiệm vụ ứng phó với biến đổi khí hậu của Việt Nam. Chủ trương lớn đó tiếp tục được cụ thể hóa trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 được Quốc hội Khóa XIV thông qua, khi lần đầu tiên Luật dành hẳn 1 Điều (Điều 139) quy định về Tổ chức và phát triển thị trường carbon, trong đó đề cập tới thị trường carbon vận hành theo “cơ chế trao đổi, đấu giá, vay mượn, nộp trả, chuyển giao hạn ngạch, tín chỉ các-bon” và cấp quyền bán lại “hạn ngạch phát thải được phân bổ” cho các cơ sở phát thải khí nhà kính tham gia thị trường. Các văn kiện khác cũng phản ánh chủ trương sớm hình thành thị trường mua bán quyền phát thải khí nhà kính và quy định hướng dẫn như: Quyết định số 2053/QĐ-TTg ngày 28/10/20016 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch thực hiện Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu; Đề án quản lý phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính; quản lý các hoạt động kinh doanh tín chỉ các-bon ra thị trường thế giới ban hành kèm theo Quyết định số 1775/QĐ-TTg ngày 21/11/2012 của Thủ tướng Chính phủ… Đặc biệt, sau Hiệp ước khí hậu Glasgow 2021, cơ sở pháp lý quản lý tín chỉ các-bon và phân bổ hạn ngạch khí nhà kính được bổ sung với Nghị định số 06/2022/NĐCP ngày 7/1/2022 đề cập chính sách khuyến khích chủ đầu tư các dự án tham gia thị trường carbon; Quyết định số 59/QĐ-BTNMT và Quyết định số 2626/QĐ-BTNMT bổ sung lộ trình, bộ thủ tục hành chính và danh mục hệ số phát thải làm cơ sở để kiểm kê, tổng hợp và phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính.
Mặc dù quy mô của hệ thống trao đổi hạn ngạch và tín chỉ các-bon ở Việt Nam không thể so sánh được với Trung Quốc, không thể phát triển đồ sộ và chi tiết ngay như thị trường Liên minh châu Âu và có tính liên lĩnh vực như thị trường carbon của Mỹ, nhưng những thách thức và các giải pháp tiềm năng khác có thể phù hợp với các hoạch định chính sách của Việt Nam và Việt Nam hoàn toàn có thể học tập bước đi phát triển của các nước, đưa ra lộ trình thí điểm ban đầu. Với tiềm năng sẵn có, một số nhiệm vụ trước mắt để từng bước thí điểm các hợp phần của thị trường chuẩn bị cho sự ra đời thị trường mua bán phát thải khí nhà kính của Việt Nam gồm:
Thứ nhất, thực hiện việc rà soát, tập hợp các cam kết và chiến lược về chống biến đổi khí hậu vào một khung pháp lý hoàn chỉnh, tạo hành lang pháp lý cần thiết để ban hành các quy định về thị trường mua bán phát thải tại Việt Nam. Cùng với đó, xây dựng một cơ quan chuyên trách có đầy đủ quyền hành để điều tiết thị trường một cách minh bạch, linh hoạt, tránh sự chồng chéo giữa trách nhiệm của các Bộ, ngành.
Thứ hai, để tạo điều kiện cho thị trường được hoạt động một cách hiệu quả, Chính phủ cần xây dựng hệ thống dữ liệu về phát thải của các ngành sản xuất trong nước dựa trên kinh nghiệm từ các thị trường mua bán phát thải như của EU, từ đó xác định hình thức thị trường, phạm vi thị trường, ngành sản xuất, loại khí nhà kính, tổng mức tín chỉ phát thải miễn phí cần thiết… Cơ chế điều chỉnh hạn mức giảm phát thải cũng cần được luật hóa để tạo điều kiện cho cơ quan quản lý điều tiết thị trường một cách linh hoạt, tránh các rủi ro giảm mạnh giá cacbon đã từng gặp phải ở EU ETS, cũng như định hướng một chính sách kiểm soát việc rò rỉ các-bon từ các ngành sản xuất khi thị trường này chính thức đi vào hoạt động.
Thứ ba, hệ thống đo đạc, báo cáo, thẩm định giảm nhẹ phát thải KNK (MRV) cần được xây dựng và thực hiện trong bất kỳ thị trường carbon nào. Hệ thống MRV cũng được sử dụng rộng rãi trong các cơ chế, đề án giảm phát thải KNK trên toàn thế giới. Có thể coi xây dựng và triển khai thành công hệ thống MRV là bước đầu tiên để tiến tới hình thành thị trường carbon nội địa…
(Theo Tạp chí Môi trường)
